《联合国指导原则》十五年：一位全球工会主义者的思考 - BWI

本文是「Shift」机构纪念《联合国工商企业与人权指导原则》通过 15 周年的系列文章之一。
十五年前通过的《联合国工商企业与人权指导原则》（UNGPs）显著加强了在国境之内和跨越国境保护工人权利的国际框架。
UNGPs 建立在国际劳工组织（ILO）确立的既有法律标准之上，把企业尊重人权——包括劳动权利——的责任阐明为对所有企业在任何地方的普遍期望。
《国际劳工组织公约》，尤其是支撑《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》的各项核心公约，为国际工会运动的工作提供了规范性基础。这些公约包括结社自由、组织权和集体谈判权等赋权性权利。批准公约的国家有义务遵守这些基本劳动标准。未批准公约的国家仍被期望支持《关于工作中基本原则和权利宣言》的各项原则。
UNGPs 与国际劳工组织核心公约相辅相成，明确指出不仅各国政府，企业也负有尊重国际公认人权的独立责任。企业应当判断自身是否造成、促成了或直接关联到不利的人权影响，并运用自身影响力来预防或减轻这些影响。这一责任延伸至其全球价值链中商业关系里那些最显著的不利影响。
全球建筑和木工工会（BWI）认识到，UNGPs 为企业责任提供了实用框架，特别是在大型建筑和基础设施项目中。政府、项目业主和投资者越来越期望参与此类项目的大型跨国公司遵守 UNGPs，即便并不存在具有约束力的法律义务。与其他全球工会一样，BWI 所覆盖的行业中也有大量中小企业。在规模较小的企业（如建筑分包商）中发现了严重侵犯工人人权的问题，包括不稳定就业、隐蔽的雇佣关系、拖欠工资以及虚假的自雇身份。这正是 UNGPs 适用于而且必须适用于所有企业、而非仅适用于大型公司的关键原因。
工会不仅仅是企业需要接触的众多利益相关方之一。通过聚焦企业的内部运营，UNGPs 有助于凸显工会的独特作用：不应再把工会主要视为外部倡导者，而应视为落实企业尊重人权的关键伙伴。最重要的是，工会提供了工人的声音，有助于让 UNGPs 在实践中落到实处。没有独立的工人代表，UNGPs 所设想的有意义的利益相关方参与、有效的人权尽职调查和持久的救济将变得更加难以实现。
从自愿的企业社会责任到全球框架协议
UNGPs 代表了与此前对企业社会责任（CSR）理解的一次重要转变。过去，企业自行制定行为规范，往往遗漏结社自由等基本权利。工会权利即便不是完全缺失，也常常界定不清。
太多企业依赖认证和外部人权审计来评估自身以及供应商和其他商业伙伴造成的不利影响。一些公司自行开展审计；另一些则委托外部审计机构，而当地工会完全无从参与。尽管大量研究和经验表明外部审计并非人权尽职调查的充分工具，这种做法仍然十分普遍。外部审计充其量只能发挥有限作用，其缺陷太多，不足以依赖。这些问题包括：评估人员有动力向发包方提交有利的报告，从而导致审计欺诈和贿赂。
UNGPs 要求关注受影响工人的实际结果，依据影响的严重程度和可能性确定优先次序，并在无法通过一次性干预化解风险之处采取持续行动。全球工会因其与工人的直接联系和在工作场所的持续存在，在协助企业识别凸显的人权风险方面具有独特优势。它们能够发现反复出现的安全失误、普遍存在的性骚扰以及对结社自由的系统性干预。
对于员工规模庞大或供应链复杂的企业，与全球工会开展有意义的接触，是其人权尽职调查程序可信的关键标志。依据 UNGPs，这不是纯粹的案头工作或打勾式的合规演练。人权尽职调查是一个持续进行的过程，要求与受影响的利益相关方或其合法代表（如工会）开展有意义的接触。全球工会是必不可少的参与者，因为它们代表着直接受企业运营影响的工人，能够帮助识别劳动实践恶劣的分包商和其他商业伙伴，能够帮助企业确定最严重劳动权利风险的优先次序，也能够帮助监测缓解与补救措施是否有效。
BWI 的经验为「持续的工人参与为何比一次性社会审计更有效」提供了最有力的实例之一。企业与全球工会之间的全球框架协议是人权尽职调查持续开展的一种形式。它们建立的是制度化的对话、监测和救济机制，而不是零星的合规检查。迄今为止，BWI 已与建筑、营造、木材和林业领域的跨国大企业签署了 24 项全球框架协议（GFA），其中包括负责修建卡塔尔世界杯体育场及相关基础设施的比利时 BESIX 公司、意大利「We Build」公司和法国万喜（Vinci）公司。通过这些协议，企业承诺在其全部全球业务中遵守国际劳动标准。
在将 UNGPs 纳入全球框架协议方面，BWI 是最早行动的全球工会之一。全球框架协议虽非集体合同，但适用于集体合同的逻辑同样适用于国际和国家层面。如果整个行业谈成了集体合同，往往还会有企业层面的协议。工会和管理方都理解企业各不相同，在企业层面可能需要做出适应性调整。
全球框架协议是人权尽职调查的重要补充。虽然所有企业都被期望遵守 UNGPs，但企业的做法和优先事项各不相同。如果一家企业真正致力于解决最突出的问题，它就会从与对口工会的牢固关系中受益。全球工会拥有人权尽职调查的直接经验，包括说服企业改变经营做法、促进企业与当地工会之间的谈判，以及把一家企业分布在世界各地的工人联系起来，例如通过工会联盟或全球理事会。
BWI 参与 2022 年卡塔尔国际足联世界杯的经验
卡塔尔世界杯（FWC）是对 UNGPs 最早、也最具影响力的检验之一。它表明，UNGPs 可以成为改善参与大型全球基础设施项目的工人、特别是移民工人的生活状况的实用框架。
在大型体育赛事中适用 UNGPs 的首批尝试发生在俄罗斯和卡塔尔。2010 年，国际足联将 2018 年世界杯主办权授予俄罗斯，将 2022 年世界杯主办权授予卡塔尔。这两个国家都存在严重的人权问题，围绕赛事的人权保护与尊重受到全球范围的严密审视。在这两个国家，BWI 都参与了世界杯施工现场的劳动权利检查。
俄罗斯的情况好坏参半。移民工人来自俄罗斯偏远地区和邻国。我们发现还有来自朝鲜的工人，他们生活贫困，处境近乎奴役。
2015 年，BWI 依据《经济合作与发展组织跨国企业准则》（该准则纳入了 UNGPs 对人权尽职调查的要求），向瑞士国家联络点（NCP）对国际足联提起正式申诉。申诉指称国际足联未就修建卡塔尔世界杯设施的移民建筑工人履行人权尽职调查。瑞士国家联络点裁定，由于国际足联从事大量商业活动，可以被视为受该准则约束的跨国企业。这为将经合组织准则和 UNGPs 适用于 2022 年卡塔尔世界杯打开了大门。
当时国际足联才开始回应 UNGPs。国际足联聘请了已故的 UNGPs 主要起草人约翰·鲁格（John Ruggie）教授，研究 UNGPs 对国际足联运营的影响。鲁格教授在其 2016 年的报告《为了比赛，为了世界：国际足联与人权》中建议，从申办到赛事举办本身，世界杯全流程的各个阶段都应考虑人权问题。其含义之一是，国际足联及其本地承办合作伙伴有责任运用自身影响力，努力确保从事世界杯相关建设的承包商和分包商尊重人权。最终，国际足联将这一责任纳入了其赛事可持续发展战略。
为了保持压力，BWI 发起了「给国际足联红牌」运动，以唤起人们对卡塔尔移民建筑工人所面临问题的关注。BWI 还与卡塔尔交付与遗产最高委员会（SCDL）——国际足联的本地合作伙伴、负责世界杯筹办的机构——开展了一系列对话。BWI 与 SCDL 商定优先处理最紧迫、最突出的问题：建筑工人的健康与安全。2016 年，BWI 与 SCDL 签署合作协议，内容包括联合健康与安全检查、体面的工人住宿，以及建立覆盖所有参与修建世界杯体育场及相关项目工人的工人福利论坛。
2017 年至 2021 年间，BWI 与 SCDL 开展了 59 次联合检查，覆盖 3 万多名移民建筑工人。这些检查带来了健康与安全方面的显著改善，包括落实高空作业、脚手架和安全带管理的安全措施、开展安全教育、改善获得医疗设施的渠道以及应对高温应激的措施。一年后，合作扩展到监测 SCDL《工人福利标准》的全面执行，特别是针对所有承包商和分包商。这使建筑工人的工作和生活条件得到实质性改善，包括提高工资、返还招募费用以及改革「卡法拉」制度（即移民工人被束缚于单一雇主的制度）。这些积极成果成为全国范围内更大范围劳动改革的基础。随后，BWI 与卡塔尔劳动部签署谅解备忘录（MOU），共同开展劳动法律和法定权利的信息宣传活动，以及健康与安全培训。
BWI 能够进入工地和宿舍，对于评估移民建筑工人生活与工作条件中的风险、并提出改进的具体建议至关重要。SCDL 运用自身影响力确保承包与分包各层级的合规，对世界杯相关建设产生了重大影响。从跨国建筑公司到招募机构再到分包商，各类企业均被纳入监测并被要求遵守规定。
我们与 SCDL 合作的一项重大成果是建立了 113 个工人福利论坛（WWF），代表 2.3 万名工人。BWI 与 SCDL 工人福利团队合作，开展了自由公正的工人代表选举。BWI 还为当选代表提供相关法律法规以及如何处理工人申诉的培训。正是通过这些工人福利论坛，工人们得以发出自己的声音、提出申诉并解决集体性案件。
2022 年世界杯之后，人们对卡塔尔劳动改革的可持续性产生疑虑。移民工人缺乏自我代表的行动能力。曾有一项按原籍国和语言组建移民工人协会的倡议。前工人福利论坛代表们成立了社区领袖论坛，为移民工人提供法律援助和互助支持机制。后来，他们获得了劳动部的认可。BWI 一直在对这些工人代表开展辅助法律培训，帮助他们处理工人投诉。
近期，卡塔尔政府颁布了 2026 年第 9 号劳动法，要求所有雇用 100 名及以上工人的企业建立联合委员会，作为职场对话和处理移民工人申诉的机制。这有可能成为全球工会组织起来、解决职场申诉的良好契机。然而，只有当这一劳动改革带来对工人组建工会权利的尊重时，它才能成为迈向真正工人代表的有意义一步。如果参与联合委员会的工人不独立，此类委员会只会强化雇主的支配地位，而非工人的权利。
工会是工人行动能力最强、最独立的制度形式，工人可以通过它获得有效救济。有效救济不仅在于解决职场申诉，还在于赋能工人自我代表，并在不受雇主控制的情况下持续参与改善自身工作条件。按照国际劳工组织标准，集体谈判是工人与雇主平等协商雇佣条款和条件的主要制度机制。其他代表形式可以补充这一进程，特别是当它们有助于就职场问题进行磋商时；但它们绝不应取代或削弱工人独立组织和集体谈判的能力。
前路艰巨：民主危在旦夕
当今 UNGPs 面临的最大挑战之一，是民主不断遭到侵蚀、独立工会的活动空间持续萎缩。在世界范围内，威权政府、民粹政治以及对基本自由的限制，正在破坏 UNGPs 有效运作所必需的基础条件。
工会日益面临法律限制、恐吓、监视、任意逮捕和暴力。在许多国家，政府以国家安全、经济竞争力或政治稳定为名，限缩结社自由和集体谈判权。当工会被噤声，企业就失去了识别凸显人权风险的最可靠信息来源之一。人权尽职调查恐将沦为纸面文章，而不再是植根于与最深受影响者对话的有意义进程。
威权政治的兴起也伴随着对移民、少数群体和公民社会组织的攻击不断升级。这些分裂削弱了工人团结，使公众注意力从企业问责上转移开。极端意识形态者不去解决不平等、剥削和工作条件恶劣的问题，反而日益把移民和弱势群体描绘成经济不安全感的根源。这种扭曲破坏了 UNGPs 所致力捍卫的人权的普遍性。
BWI 的经验表明，当结社自由存在、或者像卡塔尔那样能够谨慎争取到这样的空间时，UNGPs 才最为有效、最有意义。工会在企业的利益相关方中占据独特地位，因为工会在工作场所持续存在，并直接代表受企业运营影响的工人。工会不只是「又一个利益相关方」，而是落实企业人权尽职调查、实现持久救济的关键伙伴。
通过 15 年后，UNGPs 依然是全球化经济中促进工人权利最重要的国际文书之一。其最大的贡献在于阐明：人权不仅是政府的责任，也是从地方到国家再到全球各个层级、以及价值链上各个环节的企业的责任。
工会需要民主才能存续，民主需要独立的工会才能兴旺。UNGPs 的力量源自民主治理、法治、独立的制度机构以及工人和公民社会自由参与的能力。随着地缘政治紧张局势加剧、民主制度承受更大压力，加强真正的社会对话、保护独立工会，对于确保 UNGPs 保持为一个有生命力的框架、能够为全球工人带来切实改变至关重要。
*安贝特·尤森（Ambet Yuson）是全球建筑和木工工会（BWI）的总书记。BWI 是总部设在瑞士的全球性工会，代表着 120 个国家的 1200 万名建筑、建筑材料、木材和林业工人。本文回顾了 BWI 与《联合国工商企业与人权指导原则》相关的经验，以及工会如何为推动落实其使命作出贡献。